В очередном, шестьдесят четвертом выпуске «Education Indicator in Focus», издаваемом под эгидой ОЭСР, рассматривается тема: «в какой степени децентрализованы системы образования, и что это значит для школы?».
Выпуск подготовлен на основе результатов Международного исследования систем преподавания и обучения (TALIS) 2013 года, Международной программы по оценке образовательных достижений учащихся (PISA) 2015 года, контекстных данных, полученных посредством анкетирования учащихся и опроса руководителей учреждений образования, участвующих в данных программах (в PISA – руководителей учреждений образования на ступенях МСКО 2 и 3; в TALIS – МСКО 2), а также материалов обзора «Взгляд на образование 2018: показатели ОЭСР».
Каким образом полномочия по принятию решений распределены внутри системы образования?
В начале 80-х годов некоторые страны, включая Австралию, Канаду, Финляндию, Нидерланды, Швецию и Великобританию, приступили к передаче полномочий по принятию решений в сфере образования на местный и школьный уровни. Школам были переданы расширенные полномочия по принятию решений, связанных с куррикулумом, использованием финансовых и кадровых ресурсов. Предполагалось, что руководители на местах, в том числе руководители учреждений образования, как нельзя лучше понимают потребности местных сообществ и способны принять наиболее адекватные решения по распределению ресурсов.
Для целей исследования степень децентрализации в управлении системой образования определялась на основе процентного соотношения решений, принимаемых на каждом из уровней управления. Менее чем в одной трети стран-участниц ОЭСР и ее партнеров ключевые уровни принятия решений в системе образования – центральный и государственный; примерно в половине стран – местный и школьный. Среди стран доля решений, принимаемых на местном и школьном уровне, существенно отличается: от 8 % в Турции до более 90 % в Чехии, Нидерландах и Шотландии (диаграмма 1). В некоторых странах (например, в Дании и Японии) сфера компетенций по принятию решений распределена между несколькими уровнями управления.
Диаграмма 1. Процентная доля решений, принимаемая на каждом уровне управления, в государственных учреждениях неполного среднего образования (МСКО 2) стран-участниц и партнеров ОЭСР, 2017 г.
Существенные отличия наблюдаются не только в степени автономии, но и в сфере ее применения. Для проведения соответствующего анализа все решения, принимаемые в рамках образовательной системы, были разделены на четыре основные сферы принятия решений: организация обучения, содержание обучения, управление персоналом и управление ресурсами.
В сферу принятия решений «организация обучения» включены аспекты, связанные с выбором школы, формированием классов, продолжительностью обучения; в сферу «содержание обучения» – разработка учебных программ, наполнение содержания, отбор (выбор) предметов для отдельных школ; в сферу «управление персоналом» – найм и увольнение учителей, установление должностных обязанностей, условий работы, уровня заработной платы; в сферу «управление ресурсами» – распределение (выделение) и использование ресурсов.
В среднем в странах ОЭСР на уровне школы и местными властями принимается около 63 % решений, относящихся к организации обучения, но только около 20 % данных решений принимаются в условиях полной автономии. В Чехии и Нидерландах школы самостоятельно принимают решения в данной сфере, но делают это в рамках, установленных вышестоящим уровнем управления.
В среднем около 50 % решений по вопросам, связанным с содержанием обучения, принимаются на центральном или государственном уровнях. Даже если принятие решений по этим вопросам передаются на школьный или местный уровни, они редко реализуются в условиях полной автономии.
Около 35 % решений по управлению персоналом принимаются на центральном или государственном уровнях.
В сфере «управление ресурсами» наблюдается существенное различие между тем, какому уровню принадлежат полномочия по распределению ресурсов, а какому – по их использованию. Хотя государственные и центральные уровни власти решают, как распределяются ресурсы почти в половине стран-участниц и партнерах ОЭСР, решения по использованию ресурсов внутри школы для персонала и профессионального развития учителей и администраций школ принимаются на школьном и местном уровнях. В целом, около половины решений по управлению ресурсами принимаются на школьном уровне в условиях полной автономии.
Какова роль высших уровней власти в условиях децентрализации?
Параллельно с возрастанием автономии школ наблюдается увеличение роли центральных органов в определении рамочных условий (установлении образовательных стандартов, систем оценивания и др.) для усиления механизма ответственности школ за результаты деятельности. На уровне государственного базового образования (МСКО 2) лишь треть решений принимается на школьном или местном уровнях в условиях полной автономии, в то время как две трети из них – в рамках, установленных более высоким уровнем власти (диаграмма 2).
Диаграмма 2. Процент решений, принятых на местном или школьном уровне, на уровне базового образования (МСКО-2) в странах-участницах и партнерах ОЭСР в зависимости от сферы и способа принятия решений (2017 г.)
Роль центральных властей – гарантировать подотчетность и справедливость образовательной системы, особенно в тех случаях, когда бóльшая степень школьной автономии сочетается с правом выбора школы родителями. Например, в системах образования Бельгии (фламандское сообщество), Швеции и Великобритании родителям дается право свободного выбора учреждения образования (как государственного, так и частного) для своего ребенка. Предполагается, что школьная автономия и право родительского выбора способны преодолеть несоответствия между предложениями образования и требованиями родителей, увеличивая конкуренцию между школами и стимулируя развитие.
Между тем, провести границу между школьной дифференциацией и сегрегацией не просто. Школьная автономия в сочетании с правом выбора родителей учреждения образования может привести к изолированным, сегрегированным школам. В то время как некоторые школы будут получать «бонусы» от бóльшей автономии, другие школы могут не справляться с расширенным кругом обязанностей. И пока родители с более высоким социально-экономическим статусом смогут выбирать лучшие школы для своих детей, родители из менее обеспеченных слоев могут оказаться вынужденными уделять приоритетное внимание финансовым критериям (вместо качества) при выборе школы для своих детей, будучи менее информированными по сравнению с родителями, находящимися в более благоприятном положении. Вместе с тем, несмотря на существование риска сегрегации, кросс-культурные наблюдения не выявляют взаимосвязи между реализацией родителями права выбора учебного заведения для своих детей и наличием сегрегации. Многое в этом вопросе зависит от рамочных условий, лежащих в основе школьного выбора. В данном аспекте важность приобретает определение центральными властями стратегического видения и четких указаний для обеспечения того, чтобы развитие права свободного выбора школы происходило за счет справедливого предоставления образования.
Распределение властных полномочий внутри школ
Большинство решений, принимаемых руководителями школ, относятся к управлению персоналом. В среднем по странам ОЭСР 70 % пятнадцатилетних школьников обучаются в школах, руководители которых сообщают о значительных полномочиях при отборе учителей (57 % – в школах, руководители которых сообщают о значительных полномочиях в увольнении учителей). Эти показатели выше в Чехии, Исландии и Словакии (более 97 %), но значительно меньше в Греции и Турции (менее 10 %).
Что касается полномочий учителей в этих вопросах, то картина следующая. Как правило, учителя имеют полномочия по решению вопросов, связанных с куррикулом, оценкой образовательных достижений учащихся. Среди стран ОЭСР 82 % пятнадцатилетних школьников обучаются в школах, в которых учителя играют доминирующую роль в выборе учебников, и 68 % – в школах, в которых учителя – ключевые фигуры в определении содержания образования. Но эти показатели значительно варьируются между странами – от менее 5 % в Греции до 94 % в Новой Зеландии.
В процесс принятия решения на уровне школы могут быть включены различные заинтересованные стороны. Среди стран ОЭСР некоторые страны (Латвия, Португалия, Швеция, Турция) имеют законодательства, требующие участия учителей в деятельности по управлению учреждением образования.
Школы могут также активно вовлекать родителей и законных представителей учащихся в процессы принятия решений по многим вопросам. В среднем 77 % школьников обучаются в школах, руководители которых сообщают об участии родителей в принятии решений в жизни школы. Среди стран ОЭСР этот показатель выше для родителей, чьи дети обучаются в частных школах. Следует отметить, что вопросы участия родителей в жизни школы решаются по-разному в различных странах, и единого образца по этому вопросу нет.
Как показали результаты PISA 2015 в школах, в которых налажено тесное сотрудничество между директорами и учителями по вопросам школьного управления, ученики, как правило, добиваются более высоких результатов в естественных науках. Это особенно справедливо в тех случаях, когда руководители школ и учителя имеют бóльшую свободу в вопросах разработки учебных программ и методах оценки учебной деятельности школьников.
В настоящее время широко обсуждается вопрос влияния автономии школ на уровень подготовки учащихся. Установлено, в частности, что в сочетании с надежным механизмом обеспечения подотчетности школьная автономия в распределении ресурсов связана с более высокими образовательными достижениями учащихся. Авторы анализируемого выпуска ссылаются на издание «PISA в фокусе» за октябрь 2011 года, посвященное теме «Школьная автономия и подотчетность: как они соотносятся с успеваемостью учащихся?».
Как показали результаты PISA 2009 года, очевидной связи между автономией в распределении (выделением) ресурсов и образовательными достижениями учащихся не существует. Это может быть обусловлено тем, что эффект от распределения ресурсов распространяется на уровне отдельных учреждений, не затрагивая в обязательном порядке показатели деятельности системы в целом. Связь между уровнем образовательных достижений и уровнем автономии в распределении ресурсов положительна в одних странах и отрицательна в других. Например, в Чили, Греции, Корее и Перу школы с бóльшей автономией в распределении ресурсов достигли более высоких результатов в чтении, тогда как в Швейцарии, Хорватии, Таиланде в школах с бóльшей автономией в этой сфере результаты не высоки.
Вместе с тем была выявлена другая закономерность: в системах образования, где большинство школ предоставляют широкий доступ к данным об образовательных достижениях своих учащихся, средний уровень успеваемости несколько выше в школах с бóльшей автономией в распределении ресурсов. Среди стран ОЭСР в среднем около 37 % школьников обучались в школах, руководители которых сообщали о предоставлении доступа общественности к данным по образовательным достижениям учащихся. Между тем, в Австрии, Бельгии, Финляндии и Шанхае аналогичный показатель ниже 10 %; в Великобритании, США – более 80 %.
Таким образом, школьная автономия в распределении ресурсов может приводить к высоким образовательным достижениям при наличии нескольких факторов. Только сочетание достаточного уровня автономии и политики подотчетности могут привести к высоким образовательным результатам.
Диаграмма 3. Взаимосвязь между уровнем образовательных достижений учащихся, политикой подотчетности и автономией в распределении ресурсов (PISA 2009 г.)
В образовательных системах стран ОЭСР, в которых учреждения образования предоставляют широкий доступ общественности к данным по образовательным достижениям учащихся, результаты учащихся школ с бóльшей автономией в распределении ресурсов (в сравнении со средним уровнем) в читательской грамотности выше на 5 пунктов (в сравнении с учащимися школ с меньшей автономией в распределении ресурсов). Напротив, в образовательных системах, не практикующих широкий доступ к данным по образовательным достижениям учащихся, результаты учащихся школ с бóльшей автономией в распределении ресурсов (в сравнении со средним уровнем) в читательской грамотности ниже на 6 пунктов (в сравнении с учащимися школ с меньшей автономией в распределении ресурсов).
В издании отмечается, что степень влияния повышения автономии учреждений образования в решении различных вопросов на многие аспекты функционирования школы (включая условия работы руководителя школы, учителей, взаимоотношения между ними, общую школьную атмосферу и др.) до сих пор слабо изучено.
Общепризнано, что бóльшая автономия учреждений образования меняет роли участников образовательного процесса. Школа обладает бóльшими возможностями контроля над ресурсами и, следовательно, сталкивается с повышенными требованиями к результатам, расширяя сферы своей ответственности – включая управление финансовыми и кадровыми ресурсами. И если не налажена соответствующим образом система поддержки школьных руководителей и заинтересованных лиц на местах, бóльшая автономия может привести к повышению нагрузки на администрацию школ, значительным проблемам в функционировании школ и, следовательно, снижению результатов обучения учащихся. Например, снижение результатов пятнадцатилетних школьников Швеции в PISA (наряду с увеличением разрыва между наилучшими и худшими показателями), последующие за реализацией политики полной децентрализации в 1990-ые годы, частично объясняются неподготовленностью заинтересованных лиц к таким серьезным изменениям.
Подготовка, оценка и поддержка руководителей учреждений и учителей должны быть адаптированы для удовлетворения растущих требований к ним в условиях бóльшей автономии учреждений образования.
С полным текстом периодического издания на английском языке можно ознакомиться по ссылке.
Источники:
Education Indicator in Focus. 2018/64 (November). How decentralized are education systems, and what does it mean for school? – OECD
[Electronic resource]. – 2017. – Mode of access: https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/e14575d5-en.pdf?expires=1545310503&id=id&accname=guest&checksum=3334F6D3905CCE34F81F7E6E1B225541 – Date of access: 20.12.2018.PISA in Focus. 2011/9 (October). School autonomy and accountability: Are they related to student performance? – OECD
[Electronic resource]. – 2017. – Mode of access: https://www.oecd.org/pisa/pisaproducts/pisainfocus/48910490.pdf – Date of access: 20.12.2018.Education at a Glance 2018: OECD Indicators [Electronic resource]. – OECD, 2017. – Mode of access: https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/eag-2018-en.pdf?expires=1545314053&id=id&accname=guest&checksum=C16E02A00C8E2C83ECB916417B612F4E – Date of access: 20.12.2018.
Материал подготовлен
управлением перспективного планирования и
образовательных стратегий
Образовательного центра НИО
