Основные направления реформирования системы управления образованием в КНР

Details
Category: Новости Блога

Пироженко Павел Викторович,
аспирант отдела сравнительной педагогики Института педагогики НАПН Украины.
Окончил философский факультет Киевского государственного университета им. Т. Шевченко, языковую школу при Чжецзянском педагогическом университете

Сфера научных интересов:
проблемы реформирования общего среднего образования в КНР

 

 

 

 

 

Основные направления реформирования системы управления образованием в КНР 

Анализируются тенденции реформирования школьного образования Китая, освещаются основные направления модернизации системы управления средним образованием, особенности его финансирования в условиях рыночной экономики. Указывается, что в процессе реформирования системы образования формируются новые взаимоотношения между органами управления образованием разных уровней, происходит переход от авторитарного администрирования к политике сотрудничества, партнерства и взаимодействия.

 

Современная система школьного образования Китая сформировалась в условиях господствовавшей с 1949 по 1978 г. плановой экономики, которой были свойственны жесткая централизация и линейная система отчетности. К началу 1980-х гг. все образовательные учреждения являлись государственными. Государство выступало единственным заказчиком образовательных услуг, учреждало план приема учащихся в высшие средние школы, средние профессиональные учреждения образования, высшие учебные заведения.

Унифицированными были учебные планы и содержание обучения в учебных заведениях различных уровней. При такой централизованной системе управлением деятельность школ была четко вписана в государственный план. При преобладании командно-административного управления учебные заведения лишались инициативы и самостоятельности, значительно ограничивались возможности многоканального финансирования образования. Поэтому первым шагом модернизации образования стала его постепенная децентрализация.

Политика реформирования всех сторон жизни в КНР предусматривала децентрализацию управления народным хозяйством, уменьшение роли центральных органов власти в жизни общества. Осуществлялась постепенная передача полномочий от центральных к местным органам управления. При этом передавались не только права, но и обязанности по финансированию, ответственность за качество образования и соответствующий потребностям региона объем образовательных услуг. Происходила постепенная реструктуризация финансовых потоков и поиск новых источников финансирования. Одновременно административно-распределительная система управления менялась на новую, рыночную, которая давала возможность обеспечить в новых условиях потребности населения в образовании.

На протяжении последних трех десятилетий в КНР были приняты законодательные акты, которые полностью изменили систему управления общим средним образованием. Это Закон об обязательном образовании (1986), Закон о преподавателях (1993), Закон об образовании (1995), Положение о преподавательском цензе (1995), Закон о профессиональном образовании (1996), Закон о высшем образовании (1998) и др. Одновременно Государственным Советом были подготовлены постановления, касающиеся образования: Положение об образовании инвалидов, Положение о награждении за успехи в преподавании, Положение об удостоверении преподавателя, Положение об управлении детскими садами и более 600 актов Министерства образования (Государственного комитета образования), которые в основном сформировали в рамках государственного законодательства систему законов и норм, касающихся системы образования на всех уровнях.

В соответствии с государственным законодательством законодательные органы провинций, автономных районов, городов центрального подчинения, а также городов, имеющих право законодательной деятельности, на основе общих, утвержденных в законах принципов, и учитывая местные реалии, разрабатывают и публикуют постановления об образовании локального характера. Наряду с разработкой законодательных документов значительное внимание уделяется популяризации законов, надзору за их соблюдением на разных уровнях.

После принятия основных законов об образовании система управления образованием в КНР приобрела следующий вид.

Министерство образования осуществляет общее руководство и отвечает за национальные проекты в области образования и изменения, которые касаются всех регионов.

Региональные и местные департаменты образования (городские, районные, окружные) подчиняются как Министерству образования, так и правительствам соответствующих уровней на местах. Они осуществляют относительно самостоятельную образовательную политику (вносят изменения в учебные планы и программы, в структуру учебных заведений, определяют направленность профессиональной подготовки учащихся, устанавливают продолжительность каникул, планируют распределение финансов и т. д.).

По словам китайского исследователя Чэнь Чжаоминя, такая вертикаль подчинения создает достаточно жизнеспособную управленческую систему: «Подобная структура управления образованием улучшает планирование, гармонизирует отношения между органами управления образованием и финансовыми и бизнес-структурами» [1, с. 7–8].

Анализ законодательных актов, которые были приняты в КНР с начала 1980-х гг., и работ исследователей реформирования образования в КНР (Н. Боревская, Ли Цинфена, Ли Цзихуа, Лу Дада, Се Вейхе, Сяо Су, Уюнтена, Чэнь Чжаоминь и др.) позволил выделить несколько этапов реформы управления образованием.

Первый этап начался после публикации Постановления ЦК КПК «О реформе системы образования» (1985). Местным органам власти предоставлялось право автономного управления учебными заведениями и контроля за их деятельностью (в основном это касалось средних школ). Постановлением была провозглашена цель реформирования образования на всех уровнях, важной составляющей которой являлись модернизация системы административного управления, введение частичной децентрализации (ответственность за развитие базовой системы образования возлагалась на местные органы власти) [2, с. 25–27].

В 1986 г. был принят Закон Китайской Народной Республики «Об обязательном обучении», который закрепил частичную децентрализацию системы управления образованием, включая:

  • разделение полномочий между центральными и местными органами власти;
  • значительное увеличение полномочий местных органов власти по созданию, финансированию и управлению учреждениями образования;
  • право создавать учебные заведения получили не только государственные структуры, но и частные предприятия и общественные организации.

 

Особенностью реформирования системы управления образованием в КНР было инициирование этого процесса государством. Соответственно, государство само решало, какие свои полномочия и когда делегировать местным органам власти или общественным организациям. Одновременно с делегированием полномочий передавалась и ответственность за материальное и финансовое обеспечение образовательных учреждений. Осторожность в проведении политики децентрализации была обусловлена как традиционно высокой ролью государства и КПК в жизни общества, так и уроками «большого скачка» (непродуманные решительные действия, во время которых разрушили экономику и образование в стране). Однако, как отмечают исследователи, именно осторожность в проведении децентрализации помогла избежать КНР многих проблем, с которыми столкнулись в процессе реформирования другие страны [3, с. 64].

В статье четырнадцатой Закона об образовании в КНР (1995) отмечается, что Государственный Совет и местные народные правительства разных уровней в соответствии со своими полномочиями управляют учебными заведениями:

  • средняя, неполная средняя школа и дошкольное образование управляются местными органами власти под общим руководством Государственного Совета;
  • высшие учебные заведения контролируются Государственным Советом, народными правительствами провинций, автономных районов, городов центрального подчинения.

 

Органы управления образованием осуществляют общее планирование и координируют функционирование учебных заведений всей страны. Местные органы управления отвечают за деятельность учебных заведений, которые им подчинены. Общие вопросы развития образования в стране, модернизацию содержания образования осуществляет Министерство образования КНР. Несколько отраслевых министерств также имеют ведомства, которые регулируют деятельность высших и средних специальных учебных заведений своей отрасли. При этом подчеркивается, что «в Китае осуществляется система финансирования, в основе которой лежат государственные средства, а все другие поступления в бюджет учреждений образования являются лишь вспомогательными» [4].

Одновременно центральное правительство и местные органы управления ввели многоуровневое управление и многоуровневую ответственность. Это означает, что основным источником расходов на образование в государственных учебных заведениях разных уровней является центральное правительство. Однако государственные средства расходуются только на развитие высшего образования и на мероприятия по модернизации среднего образования, которые определяются центральными органами власти как приоритетные, значимые для всей страны. Местные органы власти (провинциальные правительства и органы управления городскими округами) финансируют высшие, средние общие, средние специальные и дошкольные учреждения образования, которые им принадлежат. К прочим источникам финансирования относятся:

  • налоги, которые согласно Закону об образовании в КНР предприятия, организации и частные лица отчисляют в правительства разных уровней на развитие образования;
  • плата за обучение на уровне необязательного обучения (дошкольное обучение, высшая средняя школа);
  • прибыль от промышленных производств при учебных заведениях разных уровней;
  • фонды добровольного финансирования образования организациями и частными лицами.

 

Как отмечается в упомянутом выше законе, доля финансовой поддержки образования различных уровней во внутреннем национальном продукте должна постоянно расти с развитием народного хозяйства и ростом финансовых поступлений. Однако, подчеркивается в документе, увеличение расходов на образование органов управления различных уровней на местах должно превышать государственные поступления и обеспечивать постоянный рост заработной платы работников образования и улучшение материальной базы учреждений образования [4]. Расходы на образование состоят из двух частей: чисто образовательные и расходы на капитальное строительство. Проект бюджета формируется как на уровне государства, так и местными правительствами и утверждается на советах народных представителей соответствующих уровней. После обнародования бюджетных проектов они приобретают силу закона и не подлежат изменениям. За выполнение бюджета отвечают финансовые органы соответствующих правительств, органы планирования осуществляют контроль за капитальным строительством.

Одновременно началось формирование системы управления образованием на местном уровне. Вокруг учебных заведений создавались советы местных общин, уличных комитетов, предприятий и учреждений, под патронатом которых находились школы.

Решение ЦК КПК «О некоторых вопросах создания системы социалистической рыночной экономики» (1993) стало началом исторического поворота в экономике Китая, генеральным планом реформирования экономической системы. Переход к рыночной экономике повлек существенные изменения в функционировании и финансировании системы образования [5]. Началась формироваться новая система внутришкольного управления, в основе которой лежали максимальная автономия учебных заведений, превращение их в прибыльные организации, предоставление им права предпринимательской деятельности с льготным налогообложением. Таким образом, создавалась новая система управления образованием, которая соответствовала новому типу хозяйствования. Вводилась система контрактного приема на работу, определялась ответственность учителей и административных работников за определенные участки работы.

Следующий этап реформирования начался в 1999 г. с опубликования Постановления ЦК КПК и Государственного Совета КНР «Об углублении реформы образования и приоритетности воспитания качественных характеристик». Простая передача полномочий от центральных к местным органам власти заменялась построением системы регулирования взаимоотношений между органами управления образованием различных уровней и учебными заведениями. При этом система «центр – регионы» постепенно приобретала новые характеристики: региональные правительства получали существенные преимущества перед центральными [6]. Особенностью этого периода было создание «образовательного пространства в обществе» (Чжу Сяомань), социализация образования, при которой не только в финансировании, но и в деятельности общеобразовательных, коррекционных школ и средних профессиональных заведений начали принимать участие как отдельные граждане, так и общественные организации и предприятия. Возлагалась ответственность за финансирование и управление:

  • неполной средней школой (базовое 9-летнее образование) – на правительства районов и городских округов;
  • полным средним образованием (высшая средняя школа) – на городские, окружные и районные правительства;
  • высшим образованием – на правительства провинций под руководством Государственного Совета;
  • средним профессиональным образованием и образованием для взрослых – в основном на отраслевые ведомства, предприятия [1, с. 6].

 

Параллельно с созданием и совершенствованием механизма социалистического рыночного управления системой образования на этапе необязательного образования действует механизм распределения себестоимости обучения, когда определенная часть этой стоимости погашается учениками как плата за обучение. Начиная с конца 1990-х гг. доходы от платы на этапе необязательного обучения и от разнообразных затрат учащихся на этапе обязательного обучения постоянно растут и суммарно превышают даже расходы местных органов управления. Так, в 1999 г. поступления от различных видов платы за обучение составили 40 млрд юаней, то есть 13,84 % от всех совокупных затрат на образование в КНР [7].

Чтобы обеспечить продолжение обучения учащихся, родители которых финансово не в состоянии оплачивать их образовательные расходы, китайское правительство с начала 2000-х гг. начало осуществлять политику их поддержки. Среди мер, направленных на облегчение образовательного бремени семьям с небольшим доходом, оказались:

  • система поощрительных стипендий успешным ученикам;
  • предоставление возможности сочетать обучение с работой, что является нетипичным для традиционного образования в Китае;
  • ­система финансовой помощи в сложных ситуациях;
  • сокращение оплаты за обучение или освобождение от нее;
  • система государственных финансовых субсидий студентам.

 

В ходе реализации этих мер значительно сократилось количество учащихся высших средних школ и студентов, которые преждевременно завершили обучение из-за финансовой несостоятельности [8, с. 16].

В середине первого десятилетия XXI века началась эпоха формирования «общества, которое учится» и «местных общин, которые учат», что полностью отвечало потребностям социально-экономического развития страны на этом этапе. Директора школ, учителя, ученики, представители местных общественных организаций составляют микроструктуры общественного управления школой. В наше время общественное управление школой представлено на нескольких уровнях:

  • образовательный совет по месту расположения школы;
  • родительский комитет школы;
  • наблюдательный совет благотворительного фонда [6, с. 77].

 

В Китае сложилась новая экономическая политика в отношении образования, основные положения которой сформулированы в нормативных документах, упоминавшихся выше. Основные положения этой политики заключаются в следующем:

  • отказ от финансирования образования по остаточному принципу; расходы на образование переставали считаться потребительскими, они перешли в категорию капиталовложений, стали одним из источников приумножения национальных богатств (такими богатствами считаются человеческие ресурсы);
  • защищенность и неприкосновенность статей бюджета на образование;
  • многоканальное финансирование: в Законе об образовании определялось шесть источников финансирования (государственное, финансирование со стороны правительства провинций, городов и местных сообществ, благотворительных фондов, пожертвования организаций и отдельных лиц, плата за обучение);
  • финансовая самостоятельность учебных заведений; в значительной степени этого удалось достичь благодаря льготному налогообложению школьных предприятий (в середине 1990-х гг. благодаря пришкольным предприятиям было создано более 80 % школ);
  • переход к децентрализации планирования расходов, что предполагает оптимизацию структуры расходов в зависимости от степени обучения;
  • введение налоговых льгот для системы образования и ее инвесторов; речь идет о том, что предприятия – инвесторы образования получают существенные льготы по налогообложению;
  • введение специального налога на образование (в КНР два таких налога – общенациональный и местный), размер которого определяется правительством провинций и автономных областей; поступления по налогу расходуются исключительно на нужды образования региона;
  • создание специальных фондов финансирования образования, куда поступают средства, которые возвращаются по закону о льготном налогообложении школьных предприятий.

 

В результате целенаправленной просветительской работы, в центре которой лозунг «Народные школы создает народ», население активно финансирует образовательные учреждения и с готовностью оплачивает образовательные услуги. С ростом благосостояния населения поступления на развитие образования стали важным источником финансирования. Таким образом, при сохранении финансовых обязательств центрального правительства, серьезных расходов на образование правительств провинций и местных органов управления, постоянно растут поступления от частных лиц, банков, предприятий. Государству удалось разделить свои финансовые обязательства, обеспечив стабильное развитие образования.

Кроме того, в КНР сохраняется платное обучение в высшей средней школе (необязательное образование), а с середины 1990-х гг. введено платное среднее и высшее специальное образование. В стране постоянно растет количество частных учебных заведений различных уровней, которые являются полностью самоокупаемыми. С началом реформ экономика образования стала в КНР одной из ведущих отраслей педагогического знания. Сегодня образование в КНР является производительной силой, которая стоит в центре всех реформ [9].

В условиях формирования рыночной экономики государство сохраняет роль основного инвестора системы образования (средства, которые поступают из других источников, считаются вспомогательными). Благодаря этому государство осуществляет контроль над образованием. Система инспектирования и мониторинга образовательных заведений считается в КНР важным средством макроуправления сферой образования. Согласно Закону об образовании обе эти функции являются приоритетными для центральных органов управления образованием.

Децентрализация позволила модернизировать систему образования, ускорила развитие образования в регионах, способствовала улучшению материального обеспечения учебных заведений за счет формирования системы многоканального финансирования. Однако в ходе распределения полномочий в сфере управления образованием между центром и регионами возник ряд проблем. В их ряду можно обратить внимание на: низкую эффективность управления, связанную с недостаточной управленческой компетентностью местных органов власти; усиление влияния экономической ситуации на образовательную политику; региональную дифференциацию и др. Несовершенство законодательства по инвестированию средств привело на местах:

  • к нецелевому использованию собранных на нужды образования средств;
  • сокращению заработной платы учителей;
  • несанкционированному изыманию платы за обучение [8, с. 16].

 

Как отмечают исследователи, существует ряд проблем, связанных с размерами государственного финансирования и их распределением. Основные средства концентрируются в городах. Лучше всего финансируются наиболее сильные школы (ключевые), что вызывает неравномерное развитие учебных заведений. Политика поддержки преимущественно сильных школ приводит к нарушению прав на получение качественного образования в ряде отдаленных от центра регионов. Так, если в сельской местности максимальный диапазон расходов на школу колеблется в пределах от 10 000 до 100 000 юаней в год, то в городах этот показатель составляет от 110 000 до 1 млрд [8, с. 15–17].

Однако главной проблемой финансирования образовательной сферы для родителей и общественности, по мнению китайских исследователей, является слишком высокая плата за обучение, особенно в высшей средней школе. Следствием этого зачастую становится отсутствие равных возможностей в доступе к образованию представителей разных слоев общества, жителей различных регионов и разных национальностей к качественному образованию. Часть детей, особенно из бедных сельских районов, заканчивает образование на уровне базового, поскольку не имеет возможности оплачивать дальнейшее обучение.

Следующей проблемой недостатка финансирования является закрытие и объединение так называемых плохо функционирующих школ. Под эту категорию попали в основном сельские учреждения с неудовлетворительными условиями для обучения и недостаточной укомплектованностью квалифицированными педагогическими кадрами. В 2001 г. Государственный Совет КНР в Резолюции по реформе и развитии базового образования постановил, что распространение обязательного образования в сельских районах должно проходить с учетом местных условий. Идея была очень привлекательна: лучшее использование материальных и человеческих ресурсов. Суть Программы закрытия и слияния школ заключалась в том, что плохо укомплектованные сельские школы закрывались, а вместо этого улучшалось финансирование, материальное и кадровое обеспечение укрупненных школ в ближайших к ним маленьких городах. Но поскольку программа реализовывалась в тесной связи с административной реформой и передачей значительной части полномочий и обязанностей по финансированию школ местным органам власти, то правительства бедных сельских районов часто ставили на первое место не образовательные, а финансовые интересы. В период до 2007 г. было закрыто более половины общего количества школ и учебных центров в селах и горных районах. В результате значительное число детей было лишено возможности получать качественное образование из-за отдаленности определенных для обучения школ, финансовой несостоятельности сельских семей, на которые возлагались дополнительные расходы.

Уже в 2007 г. Государственный Совет КНР объявил о необходимости совершенствования программы. В первую очередь говорилось о потребности более взвешенного подхода к ее реализации в том или ином регионе страны, с учетом его экономического положения, социальных и культурных особенностей. Одновременно была запущена программа строительства и реставрации сельских школ-интернатов, на что правительство выделило более 100 млрд юаней. Министерство образования признало, что «механическое» закрытие школ порождает массу дополнительных проблем [8, с. 17].

Остановимся более подробно на правах и ответственности самих учебных заведений, которые в последние десятилетия превратились в финансово самостоятельные предприятия. Согласно Закону о стимулировании развития негосударственного образования (2002) образовательным учреждениям предоставлялись налоговые льготы на предпринимательскую деятельность, что позволило школам открывать собственные предприятия. Производственные цеха при школах – явление, привычное для КНР. Однако если в дореформенный период на небольших предприятиях при школах работали ученики и прибыль была незначительной, то в 1990-х гг. при учреждениях образования начали создаваться производства с наемными работниками. Ученики задействовались на производстве только во время производственной практики. Часть школ таким образом достигла значительной финансовой самостоятельности.

С 1949 г. характер внутришкольного управления менялся несколько раз. Начиная с середины 1990-х гг. постепенно увеличивается ответственность директора школы и расширяются его полномочия. В Законе об образовании (1995) говорится, что директор школы несет полную ответственность за разработку учебных планов, организацию учебной деятельности, расстановку кадров, подбор педагогов, воспитательную работу, спортивно-оздоровительное и трудовое воспитание школьников, всю хозяйственную деятельность, управление финансами, прием и распределение учеников. Функции партийного комитета изменились от непосредственного руководства к обеспечению мониторинга и контроля за деятельностью учебного заведения. Постепенно возрастает роль местного самоуправления. Учительские комитеты получают право вносить предложения по организации деятельности школы, участвовать в обсуждении важных учредительных документов, контролировать администрирование [4].

Таким образом, за последнюю четверть века система управления образованием и его финансирования в Китае претерпела существенные изменения и была адаптирована к новым рыночным условиям. Важным шагом, который способствовал реформе школьного образования, стало разделение полномочий по управлению учебными заведениями между центральными и местными органами власти. Значительно расширились полномочия местных органов власти по созданию, финансированию и управлению школами, было внедрено многоканальное финансирование учебных заведений, в том числе через государственные органы, региональные правительства, благотворительные фонды, пожертвования организаций и отдельных лиц, плата за обучение на ступенях дополнительного обучения; также можно говорить о предоставлении учебным заведениям финансовой самостоятельности.

 

Список использованных источников

  1. Чэнь Чжаомин. Реформирование системы образования в Китае / Чэнь Чжаомин // Гуманитарный вектор. Педагогика, психология. – 2010. – № 1. – С. 1–9.
  2. 卢答答.教育在中国的发展[M]北京：工业出版社, 2011:163页 (Лу Дада. Развитие образования в КНР / Лу Дада. – Пекин : Торговое изд-во, 2011. – 163 с.).
  3. Боревская, Н. Е. Государство и школа: опыт Китая на пороге III тысячелетия /Н. Е. Боревская. – М. : Восточная литература, 2003. – 271 с.
  4. Закон КНР об образовании [Электронный ресурс] : принят 18 марта 1995 г. на Третьей сессии Съезда ВСНП 8 созыва : опубликован по приказу № 45 Председателя КНР 18 марта 1995 г. – Режим доступа: http://asia-business.ru/law/law3/education/. – Дата доступа: 25.03.2017.
  5. 中国 基础 教育 管理 体制改革 研究 武汉 大学, 行政管理. – 2010. – 博 (Исследования реформирования управления базовым образованием [Электронный ресурс]. – 2010. – Режим доступа: http://oversea.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=CDFDHYPERLINK "http://oversea.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=CDFD&QueryID=8&CurRec=3&dbname=CDFD1214&filename=1011065946.nh"&HYPERLINK "http://oversea.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=CDFD&QueryID=8&CurRec=3&dbname=CDFD1214&filename=1011065946.nh"QueryID=8HYPERLINK "http://oversea.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=CDFD&QueryID=8&CurRec=3&dbname=CDFD1214&filename=1011065946.nh"&HYPERLINK "http://oversea.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=CDFD&QueryID=8&CurRec=3&dbname=CDFD1214&filename=1011065946.nh"CurRec=3HYPERLINK "http://oversea.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=CDFD&QueryID=8&CurRec=3&dbname=CDFD1214&filename=1011065946.nh"&HYPERLINK "http://oversea.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=CDFD&QueryID=8&CurRec=3&dbname=CDFD1214&filename=1011065946.nh"dbname=CDFD1214HYPERLINK "http://oversea.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=CDFD&QueryID=8&CurRec=3&dbname=CDFD1214&filename=1011065946.nh"&HYPERLINK "http://oversea.cnki.net/kcms/detail/detail.aspx?dbcode=CDFD&QueryID=8&CurRec=3&dbname=CDFD1214&filename=1011065946.nh"filename=1011065946.nh. – Дата доступа: 25.03.2017).
  6. Россия – Китай: образовательные реформы на рубеже XX–XXI вв.: сравнительный анализ / отв. ред. Н. Боревская, В. П. Борисенков, Чжу Сяомань. – М., 2007. – 592 с.
  7. Женьминь Жибао. Образование в Китайской Народной Республике [Электронный ресурс]/ Женьминь Жибао // Интерактив. – Режим доступа: http://russian.people.com.cn/other/jiaoyu.html. – Дата доступа: 25.03.2017.
  8. Гулева, М. А. Экономические проблемы современной системы образования в КНР : автореф. дис. ... канд. экон. наук : 00.14/ М. А. Гулева. – М., 2015. – 23 с.
  9. Боревская, Н. Е. Образовательное законодательство и управление образовани­ем в Китае / Н. Е. Боревская, Л. М. Гудошников // Образовательное законодательство и образовательные системы зарубежных стран. – М. : Academia, 2007. – С. 316–370.